El 77% de los gastos del Gobierno para defensa de funcionarios usa modalidad opaca

Actualización: Domingo 8 de junio de 2025.

En un contexto de desaprobación superior al 95%, los gastos del Ejecutivo en la defensa de funcionarios y exfuncionarios investigados a nivel penal y administrativo no solo se han incrementado respecto a años previos, también han privilegiado mecanismos de contratación poco transparentes. 

En sus primeros 28 meses de gestión, el Gobierno de Dina Boluarte autorizó el desembolso de S/36,2 millones para pagar abogados de funcionarios y exfuncionarios. El monto es 74% más alto a lo gastado en los 28 meses previos (agosto de 2020 a diciembre de 2022). 

Así lo revelan procesos de selección y órdenes de servicios del Despacho Presidencial, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y los 18 ministerios analizados por OjoPúblico. 

De esta cifra, el 77% —unos S/28 millones— se destinó a órdenes de servicio, una modalidad de contratación opaca en información, a la que apelan las entidades públicas para contrataciones de menos de 8 UIT (S/42.800).

En la gestión de Boluarte los gastos en abogados a través de órdenes de servicio casi se han duplicado: S/28 millones frente a los S/15,6 millones asignados entre agosto de 2020 y diciembre de 2022.

El riesgo de la opacidad

La modalidad de órdenes de servicio o contratos menores está regulada en la Ley de Contrataciones. Esta norma permite que las entidades públicas ejecuten gastos a través de procedimientos simplificados para acelerar el trámite.

A diferencia de los concursos públicos, un proceso que incluye fases y requiere diversa documentación —información sobre el funcionario, el delito por el que es investigado, el proveedor y opiniones de las diferentes oficinas de la entidad—, las órdenes de servicio solo hacen pública una breve descripción del servicio contratado: el monto y, a veces, el nombre del funcionario solicitante. En otras ocasiones, ni siquiera ese dato es transparentado.

Una revisión de las bases de datos de los diferentes ministerios realizada por OjoPúblico confirmó que la descripción en las órdenes de servicio son limitadas. “Servicios especializados en defensa y asesoría legal solicitada por el señor Juan José Santivañez”, se lee en una vinculada al exministro del Interior y actual jefe de la Oficina General de Monitoreo Intergubernamental del Despacho Presidencial.

Gobierno de Dina Boluarte autorizó S/28 millones para asistencia legal de funcionarios por la modalidad de órdenes de servicio".

Otra, vinculada al actual ministro de Relaciones Exteriores, apenas señala “Servicio de defensa legal para el embajador José Elmer Schialer Salcedo”. Aunque ambas incluyen montos (S/41.000 y S/19.000, respectivamente), no ofrecen mayores detalles.  

“En las órdenes de servicio, el problema es que no se siguen los principios de las contrataciones públicas, como la buena fe procesal, la competitividad, el interés público y la transparencia. También falta que se publique el expediente de la orden de servicio, no solo el monto, sino el nombre de la persona, los términos de referencia y, por último, el seguimiento del servicio”, explicó Aaron Aleman Yactayo, abogado especializado en delitos contra la administración pública.

OjoPúblico analizó las vinculadas a los exministros de Dina Boluarte e identificó un caso con múltiples órdenes de servicio emitidas un mismo día y por un monto que, en conjunto, supera las 8 UIT. 

El caso está asociado a José Salardi Rodríguez. El 5 de setiembre de 2023, mientras se desempeñaba como director de Proinversión, el exministro de Economía obtuvo seis órdenes de servicio a favor de la abogada Ana Roxana Tirado Quiroz. Cuatro por S/10.800 cada una, y dos más por S/18.000 cada una. Es decir, S/79.200 totales.

El monto es 85% superior al tope para las órdenes de servicio. Sin embargo, la escasa información disponible en ellas no permite establecer si todas están asociadas a una misma investigación.

“A veces se desnaturaliza la orden de servicio con el fraccionamiento. Esto se lleva a cabo cuando un profesional cobra, por ejemplo, S/200.000 y lo que se hace es dividir en partes menores a las 8 UIT. Esta práctica está prohibida, es un indicio de un posible delito de colusión o negociación incompatible”, indicó Aleman Yactayo. 

Ministros defendidos

De los S/28 millones gastados a través de órdenes de servicio durante la gestión de Boluarte, más de S/898.000 se destinaron a la defensa legal de 18 ministros y exministros de su Gobierno.

Tres de ellos son titulares de sector en ejercicio: Elmer Schialer Salcedo, ministro de Relaciones Exteriores; Raúl Pérez Reyes, titular de Economía y Finanzas (MEF), y César Vásquez, a cargo de Salud. 

Entre los exfuncionarios OjoPúblico identificó a tres expresidentes del Consejo de Ministros —Gustavo Adrianzén Olaya, Pedro Angulo Arana y Alberto Otárola Peñaranda— y 12 exministros: Juan José Santivañez y Víctor Rojas Herrera (Interior), Julio Demartini (Desarrollo e Inclusión Social), José Arista y José Salardi (MEF).

A estos se suman Hania Pérez de Cuéllar (Vivienda, Construcción y Saneamiento), Jorge Chávez Cresta (Defensa), Nelly Paredes (Desarrollo Agrario y Riego), y Paola Lazarte (Transportes y Comunicaciones). Completan la lista Albina Ruiz (Ambiente), Javier González-Olaechea y Ana Gervasi (Relaciones Exteriores), esta última ya fallecida.  

El exministro de Economía José Salardi ha obtenido 25 órdenes de servicio para asistencia legal durante el Gobierno de Boluarte".

De este grupo, el que pidió más dinero público para pagar sus abogados vía órdenes de servicios fue José Salardi Rodríguez (S/320.400). Esto incluyó 25 contratos, todos antes de haber asumido como titular de Economía. 

Le sigue José Arista Arbildo (S/67.000). En su caso, autorizaron cuatro órdenes de servicio después que dejara el MEF. En tercer lugar se encuentra Alberto Otárola Peñaranda (S/58.500), con dos órdenes de servicio, ambas por investigaciones vinculadas a su paso por la PCM. 

Desde 2013, con la aprobación de la Ley del Servicio Civil, el Estado se encarga de financiar a los abogados de funcionarios denunciados en el ejercicio de su función. Si bien la norma ofrece este beneficio para evitar presiones hacia los servidores públicos, al no haber topes, algunos especialistas sostienen que se puede abusar de este derecho y solicitar grandes sumas de dinero del erario público. 

“Los que se benefician son altos funcionarios, los que tienen poder, tipo ministros y viceministros, que piden dinero para que grandes estudios ejerzan su patrocinio. Es necesario establecer parámetros razonables”, señaló a OjoPúblico la expresidenta de Servir Janeyri Boyer Carrera. 

De los S/36 millones autorizados por el actual Ejecutivo por vía de procesos de selección y por órdenes de servicio, los estudios jurídicos y abogados que según la información oficial más se contraron fueron Abanto Verástegui, con 32 contratos que equivalen a S/1'559.800. Le siguen Llacza & Asociados, con 42 contratos por S/1'317.130, y Arbizu & Gamarra, con 38 contratos por S/1'026.502. 

Si solo se considera la modalidad de órdenes de servicio, la lista es liderada por el abogado Óscar David Gonzalez Bernuy, del estudio González & León Asociados, con 56 contratos por S/918.450. 

Luego, aparecen el estudio Arbizu & Gamarra, con 36 contratos por S/908.502; Llacza & Asociados, con 35 contratos por S/845.230; el abogado José León Ambia, de González & León Asociados, con 40 contratos por S/643.560, y el estudio Azabache Caracciolo, con 21 contratos por S/608.260.

Al ser consultados por el tema, estos últimos estudios recalcaron que en todos los casos se cumplieron con los requisitos estipulados en los Términos de Referencia elaborados por las entidades estatales, y con las certificaciones de especialización y experiencia. 

Ruth Luque, congresista del Bloque Democrático Popular, señaló a OjoPúblico que no existe un sustento para determinar los montos a adjudicar. “Si uno ingresa a la verificación de los montos que el Estado paga a los estudios de abogados, va poder ver que no hay ningún criterio para establecer por qué se paga a un estudio S/50.000, a otro S/100.000 y a otro S/150.000. Es como si existiera una lógica de libre albedrío”, dijo.

BENEFICIADOS. Dieciocho exministros y ministros de Dina Boluarte han obtenido contratos para asistencia legal vía órdenes de servicio.

Foto: Presidencia de la República

Además, otros cinco exministros de Dina Boluarte obtuvieron defensa legal vía procesos de selección, todos con un único postor, modalidad permitida en el Reglamento de la Ley del Servicio Civil. En la lista aparecen los extitulares del Interior, Víctor Torres, Walter Acosta y Julio Díaz Zulueta; de Trabajo, Luis Adrianzen Ojeda, y de Energía y Minas, Rómulo Mucho.

A estos se añaden exministros con contratos bajo ambas modalidades. Allí están los ya mencionados Juan José Santiváñez, extitular de Interior y actual jefe de la Oficina General de Monitoreo Intergubernamental del Despacho Presidencial; Julio Demartini, exministro de Desarrollo e Inclusión Social, y Nelly Paredes de Desarrollo, quien estuvo a cargo de la cartera de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri). 

Para el abogado Aaron Aleman, la contratación directa debe aplicarse luego de que se agote el principio de competitividad. “La entidad tiene que analizar si ese abogado o estudio cumple con la finalidad del servicio. A veces, pasa que recomiendan a un abogado de otra especialidad o sin trayectoria. Se entiende que el Estado debe velar por los intereses públicos y se tiene que justificar de manera correcta el pago de los abogados”, dijo. 

Los pedidos de reforma

A finales de marzo, la congresista Ruth Luque (Bloque Democrático) presentó un proyecto de ley que busca eliminar el financiamiento público para la defensa privada de funcionarios. La propuesta, actualmente en la Comisión de Justicia, plantea que los defensores públicos asuman esa función. 

La parlamentaria sostiene que es necesario una reforma de la ley para evitar que se le carguen gastos exorbitantes al erario público, con el argumento del ejercicio del derecho a la defensa de funcionarios. 

“En muchos casos, esta figura es utilizada para generar un manto de blindaje e impunidad frente a la comisión de ilícitos penales que, a su vez, se han cometido en perjuicio del propio Estado, lo que desnaturaliza el sentido primigenio de la Ley del Servicio Civil”, se lee en el proyecto de ley. 

En la práctica se aprueba lo que dice el funcionario investigado, pero se debería tener en cuenta el equilibrio presupuestal", dice Janeyri Boyer.

Por su parte, Janeyri Boyer considera que es necesario establecer topes para evitar abusos. En conversación con OjoPúblico, la especialista señaló que, tanto el Ministerio de Economía y Finanzas como Servir, ya tienen la capacidad de sistematizar todas las solicitudes de defensa legal. Y, a partir de esa información, realizar un estudio para plantear una reforma. 

“Yo creo que debería haber un parámetro presupuestal, que permita tener una razonabilidad. En la práctica se aprueba lo que dice el funcionario investigado, pero se debería tener en cuenta el equilibrio presupuestal al momento de otorgar este derecho”, remarcó.

OjoPúblico contactó al exministro José Salardi y a la abogada Ana Tirado Quiroz. Ambos dijeron que no darían entrevistas. Tirado Quiroz, no obstante, se comprometió a enviar por correo electrónico el sustento legal de las seis órdenes de servicios emitidas a su favor el 5 de setiembre de 2023. Hasta el cierre de este informe, eso no ocurrió.

Gobierno de Boluarte autorizó pagos por S/36,2 millones para abogados de funcionarios y exfuncionarios".

Este medio también le envió un cuestionario al Despacho Presidencial, a la PCM y a los 18 ministerios, a través de sus jefes de prensa. Allí, entre otras cosas, consultó sobre los criterios para aceptar las solicitudes de gasto y el monto, y los motivos por los que, en algunos casos, se utiliza el proceso de selección y, en otros, las órdenes de servicio. 

De estos, el Ministerio de Justicia, el de Ambiente, el MEF, el Midagri y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo indicaron, de manera acotada, que emplean las órdenes de servicios para montos menores a 8 UIT, como establece la Ley de Contrataciones. 

El Ministerio de Trabajo, mientras tanto, derivó la consulta a Servir y al Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. Por último, el Ministerio de Relaciones Exteriores indicó que esos asuntos le corresponden a la Presidencia de la República. Las demás instituciones no respondieron.