Congreso y empresas abren las puertas a la elusión en zonas económicas especiales

La presión de los gremios empresariales logró un nuevo punto a su favor. Luego de la aprobación de la nueva Ley Agraria, que permitirá a las agroexportadoras pagar la mitad del impuesto a la renta por una década, el Congreso aprobó por insistencia otra ley que establece privilegios tributarios para las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP).

Las empresas —con actividades industriales de ensamblaje y servicios que generen valor agregado, como el armado de automóviles o la fabricación de prendas de vestir— instaladas en estas áreas no pagarán impuesto a la renta por cinco años y estarán exoneradas del impuesto general a las ventas (IGV) y del impuesto selectivo al consumo (ISC).

A diferencia de las cuatro zonas económicas especiales que ya operan en el país —y son manejadas por los gobiernos regionales—, esta ley crea la figura del “operador privado”, que tendrá a su cargo la administración del nuevo tipo de áreas. Además, conforma un comité consultivo integrado por seis gremios empresariales.

En abril de este año, el Consejo Fiscal ya había advertido que, si no se definían rigurosamente los sujetos que podrán acogerse a estos beneficios tributarios, se abriría espacio para “nuevas prácticas elusivas”.

En consecuencia, la recaudación se vería recortada de forma permanente, además de generar inequidad tributaria y serios desafíos para la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat), pues tendría que gestionar diferentes tasas de impuesto a la renta al mismo tiempo.

El presidente del Consejo Fiscal dijo que la Ley de ZEEP "no cumple estándares internacionales".

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) también se opuso a la iniciativa en 2022, cuando era analizada en las comisiones del Congreso. En mayo de este año, con la autógrafa ya aprobada por el Pleno, la entidad trató de parar su avance con un paquete de observaciones.

El MEF sostiene que las exoneraciones tributarias, en especial del impuesto a la renta, pueden tener efectos perjudiciales en las industrias nacionales, si no se implementan mecanismos de corrección. Por ejemplo, mediante la aprobación de una lista de actividades estratégicas del país, para que estas no tengan exoneraciones dentro de las zonas especiales y evitar, así, una competencia desleal.

Tras las observaciones del ministerio, el Legislativo hizo algunos ajustes a la norma, como exigir una inversión mínima a las empresas y un porcentaje de ingresos netos anuales, y la aprobó por insistencia. Pese a esos cambios, la ley es “muy distorsionante”, dijo Alonso Segura Vasi, presidente del Consejo Fiscal, a OjoPúblico.

“Parte con una tasa [de impuesto a la renta] cero, crea zonas económicas por todo el Perú y no sigue estándares internacionales. Es parte de una serie de exoneraciones que ha venido aprobando el Congreso, que van a perforar la recaudación tributaria”, sostuvo Segura Vasi.

La proliferación de beneficios tributarios, según el MEF, contribuye al incumplimiento de pago de impuestos, debido a que el sistema se hace más complejo y solo las grandes empresas están en capacidad de adaptarse, entre otros motivos. Al cierre de 2023, por ejemplo, la falta de pago del impuesto a la renta fue de 57%; mientras que la omisión de pago de IGV llegó a 34%, en 2024.

ÍNDICE. El incumplimiento, según el Ministerio de Economía, está referido también a la evasión, elusión, morosidad e incumplimiento involuntario.

Gráfico: MEF

La aprobación de esta norma ha revelado otra discrepancia dentro del Poder Ejecutivo, tal como ocurrió con la nueva Ley Agraria: mientras que el MEF se opuso al tratamiento especial tributario y aduanero para las ZEEP, tras la aprobación en el Pleno, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) manifestó su voluntad de publicar el reglamento este mismo año.

OjoPúblico le consultó al MEF si evalúa presentar una demanda de inconstitucionalidad para la ley promulgada el último 26 de setiembre. No respondió.

Un espacio privilegiado para los gremios empresariales

La nueva norma de ZEEP no solo otorga importantes privilegios tributarios. También crea un comité consultivo conformado solo por actores privados. Este grupo tendrá, en coordinación con el Mincetur, la función de emitir “recomendaciones y propuestas” para las zonas económicas especiales.

El comité estará integrado por la Asociación de Exportadores (ADEX), la Cámara de Comercio de Lima (CCL), la Cámara Nacional de Comercio, Producción, Turismo y Servicios (Perucámaras), la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep) y la Confederación Nacional de Comerciantes (Conaco).

El sexto miembro es la Sociedad Nacional de Industrias (SNI). De acuerdo a la misma ley, esa institución presidirá el grupo en sus dos primeros años, con la posibilidad de reelección.

Para evitar que el comité consultivo se convierta en un 'lobby encubierto', se deben asegurar reglas mínimas de transparencia".

Para el exministro de Economía Luis Miguel Castilla Rubio, la presidencia de este tipo de comisiones debe recaer en una entidad del Estado por tener una finalidad pública. “En el Estado peruano no existen comisiones oficiales que sean 100% privadas. Por definición legal y constitucional, toda comisión que opera dentro del aparato estatal es de naturaleza pública o mixta”, dijo.

Para evitar que este espacio sea cuestionado y que se convierta en un “lobby encubierto”, el director de IPOC Consultores, Martin Cabrera Marchán, explicó que es necesario que se implementen reglas mínimas de transparencia: actas para las reuniones del comité, al igual que para sus recomendaciones, y que cada integrante presente una declaración jurada de intereses, a través de la Contraloría.

Sobre la conformación del grupo exclusivamente por actores privados, el consultor en gestión pública y asuntos parlamentarios Cabrera Marchán dijo que “hay que asegurarse, no solo de que sea legal, sino también legítimo”. Eso solo se obtiene, agregó, “al garantizar la buena gobernanza”.

La SNI es uno de los principales impulsores de la creación de zonas económicas especiales privadas, al menos, desde 2023—. Además, en febrero de 2024, planteó, durante un simposio en el Congreso, que las zonas especiales tengan 0% de impuesto a la renta en sus primeros años. Es decir, explícitamente lo aprobado por insistencia.

ÍNDICE. Esta semana, el presidente del Congreso José Jerí firmó la autógrafa de la Ley ZEEP. Lo flanquean dos ejecutivos de la SNI: Felipe James y Antonio Castillo.

Foto: Congreso

El dictamen de insistencia fue elaborado por el actual presidente del Congreso, José Jerí Oré (Somos Perú), cuando era secretario de la Comisión de Economía. En ese contexto, OjoPúblico revisó las visitas oficiales al Legislativo e identificó al menos 72 ingresos de ejecutivos de la SNI para asistir a reuniones, comisiones, eventos y mesas técnicas en 2024. Este año, entre enero y setiembre, sumaron otros 59 ingresos.

Entre los visitantes más asiduos del gremio están Jane Pilar Majluf Chacon, gerente de asuntos públicos y Rodrigo Martin Aranda Barrionuevo, coordinador parlamentario adjunto, quien trabajó como asistente jurídico en el Congreso, entre 2018 y 2021. A ellos se suman Carla Estefanía Coronado Aguilar, analista de asuntos legislativos, y Antonio Castillo Garay, asesor corporativo.

El año pasado, Jerí Oré se reunió con estos ejecutivos en, al menos, tres oportunidades. Dos encuentros se dieron entre julio y setiembre, cuando el despacho del legislador organizó eventos sobre zonas francas y especiales. El tercer encuentro se dio el 31 de octubre. Participaron Antonio Castillo y Jane Majluf, pero no se conoce la agenda.

Al ser consultada por OjoPúblico, la SNI aseguró que el gremio empresarial no propuso la creación del comité consultivo “ni la posibilidad de presidirlo”. Su participación en la elaboración de la norma, según añadieron, se limitó a momentos específicos en los que les solicitaron opiniones técnicas.

La SNI asumirá la presidencia del comité consultivo de ZEEP en 'reconocimiento' a su labor, según la Conaco".

El congresista José Jerí refirió, por su parte, que la propuesta del comité consultivo no se originó en su despacho. Sobre la reunión del 31 de octubre de 2024 con ejecutivos del SNI, precisó que se trató de “intercambios habituales para recabar insumos técnicos que sirvan en la formulación de proyectos de ley”.

En paralelo, el gerente general de la Confederación Nacional de Comerciantes (Conaco), Eduardo Estrada Chambergo, dijo que la designación de la SNI en la presidencia del comité responde a un “reconocimiento” a toda su labor representativa en más de 120 años.

El ejecutivo también aseguró que Conaco participará del grupo “con la transparencia que se requiere” y “con el compromiso de hacer más competitivo al país y proponer políticas que favorezcan a la pequeña empresa”.

Este medio también envió consultas a Adex, la CCL, Perucámaras y la Confiep, sobre cómo se seleccionó a la SNI en la presidencia. Al cierre de este informe, ninguna contestó.

Buscan crear zona económica especial en Chancay

El interés por implementar un marco jurídico para las zonas económicas especiales privadas en Perú ha tenido un nuevo impulso con la inauguración del Puerto de Chancay, en noviembre de 2024.

Entre setiembre y diciembre de ese año se presentaron siete proyectos de ley para crear zonas especiales en el distrito de la provincia limeña de Huaral. Estas han sido agrupadas y cuentan con dictamen favorable, desde junio último.

Cuando era gerente general adjunto de Cosco Shipping —el operador del Puerto de Chancay—, Carlos Tejada Mera dijo que, en Perú, las zonas económicas no habían funcionado porque estaban en manos del Estado. En manos privadas, alegó en marzo pasado, habría mayor inversión en infraestructura.

CONSENSO. Una de las principales prioridades del Congreso es crear la Zona Económica Especial Privada en Chancay. Ya se cuenta con un dictamen aprobado.

Foto: MTC

En el país ya hay ocho zonas económicas especiales, pero solo cuatro están en actividad: la Zona Franca de Tacna (ZOFROTACNA) y las Zonas Especiales de Desarrollo (ZED) de Ilo, Matarani y Paita.

De manera conjunta, estas cuatro áreas registraron una balanza comercial negativa de USD 154 millones, en 2019. En palabras simples, importaron más de lo que exportaron. A detalle, hicieron envíos por USD 62 millones e importaciones de bienes por USD 216 millones.

De las 154 empresas usuarias, solo 102 estaban operativas ese año, según el MEF. Además, lo exportado por las regiones que cuentan con estas zonas especiales fue “imperceptible” respecto a las exportaciones totales del país. En ese contexto, la cartera concluyó que “las ZEE operativas no han sido efectivas” para desarrollar el potencial exportador de sus localidades.

Al 2024, la cantidad de empresas cayó a 24 y las exportaciones cerraron en USD 88 millones. Al ser consultada sobre las cifras de importaciones, la dirección de Zonas Económicas Especiales del Mincetur dijo que no contaban con esos datos.

El economista y director de Phase Consultores, Juan Carlos Odar Zagaceta, explicó que no está mal tener una balanza comercial negativa. Sin embargo, si se busca potenciar las exportaciones a través de este nuevo régimen aprobado para las ZEEP, esos objetivos deberían estar plasmados en el reglamento.

“Sí tiene sentido pensar que [las ZEEP] dinamicen exportaciones más que las importaciones. Pero, en sí mismo, eso no lo garantiza. A no ser que explícitamente se busque”, agregó.

En el Congreso, mientras tanto, ya hay proyectos de ley para crear otras zonas económicas especiales en Puno, Loreto y Oxapampa.